¿El fin de las rondas campesinas?

Importante cambio legal a la vista

Nuestro Congreso de la República está próximo a aprobar una norma trascendental. Nada menos que un nuevo Código Penal, aquella ley donde se establecen las conductas que constituyen delitos y cómo nuestro sistema de justicia debe sancionarlos. No es poca cosa, pero ha recibido poca atención de parte de la opinión pública. Actualmente existe un Dictamen aprobado por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos (CJDDHH), que fue debatido por el pleno del Congreso el 28 de mayo del presente año. Aprobar una norma tan importante y compleja nunca es cuestión sencilla y, por diversas controversias surgidas durante el debate, la representación nacional decidió suspender su aprobación para próximas sesiones. Uno de los puntos espinosos fue el referente al de la diversidad cultural.

En las últimas décadas, la diversidad cultural y el pluralismo jurídico han sido temas que han adquirido mayor relevancia en las discusiones sobre administración de justicia al punto que actualmente son ineludibles de abordar en cualquier propuesta seria e integral. Como parte de dicha tendencia, el Código Penal actualmente vigente, aprobado hace ya casi un cuarto de siglo (1991) incluyó el denominado «error de comprensión culturalmente condicionado» (artículo 15) y, aunque en su momento fue un avance, actualmente resulta muy limitado en su enfoque. Es por ello que el Dictamen de la Ley del Nuevo Código Penal aprobado por la CJDDHH brinda un tratamiento más extenso. Se trata del capítulo “Diversidad cultural y jurisdicción especial”, que consta de los tres siguientes artículos:

Artículo 14.- Diversidad cultural e interpretación intercultural

  1. La ley penal se aplica en el marco del respeto irrestricto a las diferencias existentes entre las diferentes culturas, así como del reconocimiento del valor y de los elementos inherentes a cada una de ellas.
  2. En los casos en que la justicia ordinaria comparezcan personas pertenecientes a grupos o ámbitos culturalmente diversos, el juez interpreta la ley penal de modo intercultural, con el fin de ponderar los derechos establecidos en la Constitución Política, en los instrumentos internacionales y en la costumbre, evitando una interpretación etnocéntrica y monocultural.

Artículo 15.- Comprensión culturalmente condicionada

  1. El que por su cultura o costumbre comete un hecho punible sin poder comprender el carácter delictuoso de su acto o determinarse de acuerdo a esa comprensión está exento de responsabilidad penal.
  2. Constituye circunstancia atenuante privilegiada cuando esa posibilidad se encuentre disminuida. En este caso, el juez reduce la pena hasta en un tercio por debajo del mínimo legal señalado para el hecho punible cometido.

Artículo 16.- Jurisdicción especial

  1. La ley penal no se aplica cuando las autoridades de las comunidades indígenas, sean campesinas o nativas, ejerzan jurisdicción especial de conformidad con el artículo 149 de la Constitución Política.
  2. Los miembros de las comunidades indígenas no pueden ser juzgados ni sancionados por la justicia penal ni en la administrativa cuando previamente hayan sido juzgados o sancionados por las autoridades de la jurisdicción especial, sin perjuicio del control constitucional.

Aunque la ampliación de artículos sobre este tema puede parecer un avance, este capítulo encierra el peligro de la exclusión de uno de los actores más importantes de la jurisdicción especial, como veremos a continuación.

El problema: ¿volverá la criminalización de las rondas campesinas?

En esta revista, nos preocupa especialmente el artículo 16 del dictamen porque omite claramente a las rondas campesinas, lo que puede abrir la puerta a la recriminalización de estas organizaciones y devolvernos a una etapa que se consideraba superada. Veamos esto con mayor detalle.

En efecto, el inciso 1 solo reconoce como titulares de la jurisdicción especial a las “comunidades indígenas, sean campesinas o nativas” y no a las rondas campesinas. Esto pese a que, desde fines de los setenta, estas organizaciones se constituyeron en protagonistas de primer nivel en la impartición de justicia comunal en muchas zonas rurales del país, aquello que nuestra constitución actual reconoce bajo el rótulo de “jurisdicción especial” en su artículo 149, cuya denominación toma el artículo 16 del actual dictamen.

Las rondas campesinas se iniciaron en la región Cajamarca en diciembre de 1976 y siguieron un proceso de expansión bastante acelerado, primero en la sierra norte del país, pasando luego hacia la sierra sur y la región amazónica. Hoy se encuentran en miles de pueblos a lo largo del Perú permitiendo, a través de sus directivas y asambleas, que se administre justicia con eficacia y pertinencia cultural en lugares donde el Estado ha tenido problemas seculares para llegar y brindar sus servicios.

Cuando en 1993 se discutió la nueva Constitución Política, el proyecto original que dio origen al artículo 149 reconocía la jurisdicción especial ejercida por las comunidades campesinas, comunidades nativas y las rondas campesinas. Pero por un insuficiente conocimiento de la realidad campesina de diversos miembros de la comisión que revisó este tema en la Asamblea Constituyente, la redacción final de este artículo otorgó un aparente rol de apoyo a las rondas campesinas. La interpretación literal de este artículo (la técnica más simple y limitada de interpretar normas) motivó que en los siguientes años el aparato de justicia desconociera la función de las rondas y sancionara el accionar de los ronderos cuando los delincuentes a los que habían sancionado se vengaban denunciándolos por delitos como secuestro, usurpación de funciones (por supuestamente usurpar una función del Poder Judicial) y hasta tortura. Esto fue conocido como la criminalización de las rondas y existen estudios que muestran cómo su intensidad fue creciente a partir de mediados de los noventa hasta avanzada la década del 2000 (e.g. Levaggi 2010).

Sin embargo, dicha tendencia a la criminalización fue revertida también gradualmente por diversas sentencias, primero en salas superiores y luego también por la Corte Suprema, que reinterpretaron el artículo 149. Esta línea jurisprudencia estableció que las rondas estaban legitimidadas para administrar justicia y no cometían los delitos imputados, principalmente porque se encontraban fundamentadas en sus referentes culturales, su legitimidad social, su derecho propio, la ausencia de los elementos subjetivos y objetivos que configuran los delitos atribuidos, etc. Esta nueva tendencia se consolidó el año 2009, con la aprobación del Acuerdo Plenario de la Corte Suprema N° 1-2009-CJ-116. Este documento, aplicando técnicas de integración jurídica estableció como doctrina legal, entre otros aspectos que “atendiendo  a  que  las  Rondas  Campesinas  –según  se  tiene  expuesto–  son  la expresión  de  una  autoridad  comunal  y  de  sus  valores  culturales  de  las  poblaciones donde  actúan,  será  del  caso  entender  –en  vía  de  integración–  que  pueden  ejercer funciones  jurisdiccionales,  cuyo  reconocimiento  efectivo,  desde  luego,  estará condicionado al cumplimiento de un conjunto de elementos que luego se precisarán” (numeral 8). Como deja claro esta cita, dicha función no es ilimitada, por lo que propio Acuerdo Plenario precisó los elementos para interpretar si la actuación de las rondas es conforme a derecho y respetuosa de los derechos fundamentales.

El fin de la criminalización de las rondas campesinas fue un logro muy importante para el movimiento social rondero y la administración de justicia peruana. Pero ahora el Dictamen de la Ley del Nuevo Código Penal, al desconocer la facultad de las rondas campesinas para administrar justicia en sus pueblos, parece invocar al fantasta criminalizador.

Opiniones discordantes

Por la preocupación señalada, pazAtiempo conversó con algunas personalidades destacadas para conocer su opinión y profundizar en este punto.

Al consultar al Juez Supremo Duberlí Rodríguez sobre este punto resaltó que:

«Las rondas campesinas son organizaciones que tienen mucha vigencia a nivel nacional y sería lamentable que todo el camino que se ha avanzado se retrocediera para pasarlas prácticamente a la ilegalidad con lo cual vendría una persecución penal contra ellas, una criminalización de toda la labor que realizan y eso en lugar de resolver conflictos crearía más conflictos en el país».

Para conocer la opinión de la propia CJDDHH del Congreso de la República, entrevistamos a su presidente, el congresista Juan Carlos Eguren (ver entrevista completa) y compartimos algunas de sus apreciaciones. Al consultarle sobre cómo se buscó obtener la opinión de todos los interesados en el Dictamen del Código Penal, nos indicó una serie larga de oficios enviados a diferentes instituciones —entre ellos Ministerios, la Presidencia del Consejo de Ministros, la representación de la ONU en el Perú y otras instancias estatales— . Posteriormente comentó que «Toda persona puede acceder a la página web del Congreso de la República, descargar el proyecto de ley correspondiente y remitir por ese mismo medio sus opiniones o comentarios». Sin embargo, no nos parece adecuado el criterio asumido por el Congreso, según el cual la mejor manera de obtener las opiniones de las rondas campesinas y las comunidades campesinas y nativas, es a través de un documento (de 502 páginas) que puede descargarse en su sitio web y no con un contacto directo con los implicados, siendo incluso de carácter obligatorio realizar la consulta previa a las comunidades campesinas, nativas y las rondas campesinas.

Por otro lado, en opinión que no compartimos, para el congresista Eguren las rondas no deben ejercer función jurisdiccional «[e]n el marco constitucional, es posible señalar con claridad que las Rondas Campesinas pueden cumplir un rol de apoyo a la función jurisdiccional de las Comunidades Campesinas y Nativas, mas no asumir funciones jurisdiccionales al margen de ellas». Pero esto plantea la duda de qué pasa cuando no hay comunidades campesinas ni nativas en la zona, pero sí la presencia de las rondas campesinas, ¿no es acaso indispensable que cumplan su función de defensores y administradores de justicia? ¿Quién, sino son ellos, se encarga de proteger a la población? Al consultarle sobre el posible efecto de criminalización de las rondas, el Congresista Eguren contestó de manera extensa:

«La aprobación del artículo 16 del Nuevo Código Penal no excluye a las rondas campesinas del ejercicio de funciones jurisdiccionales si el derecho consuetudinario de los pueblos o comunidades indígenas campesinas o nativas así lo establece. No debe confundirse la organización y funciones de las rondas campesinas con las de los pueblos o comunidades indígenas que, de acuerdo con el derecho nacional e internacional, son dos instituciones completamente distintas y tienen diferente regulación. […]

En consecuencia, se debe reafirmar que sólo las Comunidades Campesinas y Nativas, que tienen la calidad de indígenas conforme a las normas de derecho interno e internacional, tienen la facultad de ejercer función jurisdiccional de acuerdo con su derecho consuetudinario y con respeto de los derechos fundamentales.

El referido Acuerdo Plenario adoptado por el Poder Judicial también es ilegal puesto que excede lo establecido en la Ley 27908, Ley de Rondas Campesinas, en la que se reconoce personalidad jurídica a las rondas campesinas como forma autónoma y democrática de organización comunal, las que pueden establecer interlocución con el Estado, apoyan (no las ejercen) el ejercicio de funciones jurisdiccionales de las Comunidades Campesinas y Nativas, colaboran en la solución de conflictos y realizan funciones de conciliación extrajudicial conforme a la Constitución y a la ley, así como funciones relativas a la seguridad y a la paz comunal dentro de su ámbito territorial. El artículo 1 in fine de la citada ley establece que los derechos reconocidos a los pueblos indígenas y comunidades campesinas y nativas se aplican a las rondas campesinas en lo que les corresponda y favorezca. Dentro de las funciones que les corresponde, no se encuentra el ejercicio autónomo de jurisdicción como se ha indicado.

Finalmente, con la adopción del artículo 16 del Nuevo Código Penal no se puede comprender que se está criminalizando a las rondas campesinas pues no se aprobado la tipificación de ningún delito que reprima su importante función, además de contar con la Ley 27908 y con el artículo 149 de la Constitución Política que establecen claramente sus competencias. En todo caso, el conflicto no provendría de la adopción del Nuevo Código Penal, sino de las diversas instituciones, tanto públicas como privadas, que generan expectativas en las rondas campesinas no previstas ni en el Convenio 169 de la OIT, ni en la Constitución Política del Perú ni en la ley.

El Estado reconoce el valor de la importante función que cumplen las rondas campesinas y contamos con que lo expresado en esta respuesta coadyuve al diálogo y no a la generación de conflictos que generan daños irreparables para la nación peruana».

Por su parte, en la entrevista que realizamos al Juez de la Corte Suprema Víctor Prado Saldarriaga (publicada también en este número), quien sobre este tema nos menciona que:

«[e]n mi opinión, la omisión de las rondas campesinas en el artículo 16.1, es una postura muy conservadora y limitada en información antropológica y en la interculturalidad. Creo que ese sesgo ha podido llevar a entender que el artículo 149 tiene una lectura meramente gramatical donde las rondas campesinas aparecen siendo una especie de órgano parapolicial que apoya a las comunidades andinas y amazónicas para ejercer sus funciones jurisdiccionales negándoles directamente ese rol. Sin embargo, en muchas partes del país sencillamente hay rondas campesinas de acuerdo a la necesidad que hubo en el ámbito jurisdiccional desde algún momento. Yo creo que no tiene nada que ver con el Código Penal, más bien tendría relación con el Código Procesal que abarca temas más amplios».

Consultado sobre el problema de la posible recriminalización de las rondas, el mismo Juez Supremo Víctor Prado respondió que:

«Yo creo que las consecuencias no van a ser de ningún orden significativo pues el Poder Judicial seguirá aplicando su jurisprudencia y entendiendo tal como lo ha señalado el Acuerdo Plenario, la capacidad jurisdiccional que tienen las rondas campesinas esperando el desenlace del proyecto  de Ley de Armonización Cultural de Justicia. Yo creo que el problema será la reacción de las mismas rondas campesinas que se sientas deslegitimizadas  u ofendidas por una actitud que aparentemente resulta como una ingratitud del trabajo que han venido desempeñando»

Como puede observarse, las opiniones son muy diversas y profundizan en la preocupación señalada.

¿Cuáles serán las consecuencias?

Por lo pronto, se desconoce todo el trabajo que se ha realizado en materia de coordinación y reconocimiento de instituciones tan importantes como son el Poder Judicial y sus 33 Cortes Superiores de Justicia, la Defensoría del Pueblo y de algunas oficinas de gobiernos regionales, como la de Piura que tiene a la rondas como actores importantes para su trabajo con el mundo rural de su región. Por su parte, las rondas campesinas vienen organizando un paro nacional a realizarse este 22 de junio con la finalidad de exigir el respeto de sus derechos y los logros que no han sido fortuitos sino que son producto de más de 40 años de trabajo y esfuerzo.

El pasado jueves 28 de mayo, el Congreso llamó a votación para el dictamen de la Ley del Nuevo Código Penal. Diversos parlamentarios —como Verónika Mendoza y Eduardo Nayap, entre otros—objetaron la exclusión de las Rondas Campesinas y postergaron la votación para el día siguiente, sin embargo tampoco se resolvió  ni favor ni en contra del nuevo Proyecto de Código Penal.

Consideramos pertinente señalar que la preocupación por el reconocimiento de la función jurisdiccional de las rondas campesinas se fundamenta también en la coordinación que debe existir entre la jurisdicción ordinaria y la especial. Esta es importante, en palabras del Juez Supremo Víctor Prado Saldarriaga:

«Por una razón muy simple y es que buscamos un mismo objetivo: La Paz Social, la realización de los fines de equidad, la solución de los conflictos sociales que surgen entre los intereses fundamentales, patrimoniales y colectivos de la población. De ahí que el Poder Judicial no puede cubrir por un lado todo el territorio en la medida que hay muchos espacios donde sus unidades más básicas de Justicia de Paz no pueden llegar. En otro nivel, mucho más social, debemos reconocer que las rondas campesinas como otras instancias de justicia cultural tienen un conocimiento que no va a ser superado por el que desarrolla el Poder Judicial, de modo que la interculturalidad y su encuentro activo es una realidad en países como el Perú».

Como puede verse, la preocupación que ha generado el artículo 16.1 del dictamen es muy grande. Es por ello también que ha motivado también que, recientemente, la Presidencia del Poder Judicial remita una comunicación oficial a la Presidenta del Congreso de la República donde manifiesta la posición institucional, con diversos fundamentos jurídicos, y se propone una nueva redacción al artículo 16 a fin de se refiera a las “comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas” en general. Así, el tema ha llegado al punto de requerir la comunicación entre los titulares de dos poderes del Estado.

Para concluir, cabe preguntarnos si la posibilidad de la recriminalización de las rondas campesinas podría ponerlas en riesgo y anunciar su fin. Por el bien de una justicia intercultural en nuestro país, esperamos que eso no ocurra.

Referencias:

Levaggi Tapia (2010). «¿Cuál es el problema? Situación de los casos de miembros de Comunidades Campesinas, Nativas y Rondas Campesinas denunciados ante el Ministerio Público ejercicio de su función jurisdiccional». En: La facultad jurisdiccional de las rondas campesinas: comentarios al Acuerdo Plenario de la Corte Suprema que reconoce facultades jurisdiccionales a las rondas campesinas, editado por La Rosa Calle, Javier y Juan Carlos Ruiz Molleda. Lima: Instituto de Defensa Legal, pp. 9-19. Disponible en Internet: http://goo.gl/4CLXTn

2 Comments

  1. Muy interesante todos los artículos. Gracias por poner a nuestro alcance temas de información y reflexión.
    Atentamente, Gavina

    • Gracias a ti Gavina Córdova por el interés en los temas. Esperamos nuestros contenidos sean de tu agrado y poder compartir aún mucho más.

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